Este trabajo expone los resultados de una indagación preliminar sobre la política del Banco Mundial (BM) hacia los Fondos Sociales en América Latina y el Caribe.
¿Cuál es la importancia de los Fondos Sociales? La relevancia de la temática deviene, en buena medida, de su ensamble con ciertas notas distintivas de la transición global:
¿Por qué se realizó un estudio sobre la postura del Banco Mundial en la materia?
En América Latina y el Caribe la mayoría de los Fondos tiene un financiamiento preponderantemente externo. Y el Banco Mundial, así como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), poseen un papel destacado en: a) la coordinación de los "donantes" externos; b) y el diseño, seguimiento y evaluación del grueso de los Fondos Sociales.
Hubo tres razones básicas para seleccionar al Banco Mundial entre los organismos financieros multilaterales:
En definitiva, se decidió llevar a cabo un estudio preliminar, documental y exploratorio que, como tal, permitiera formular ciertas hipótesis sobre la política del Banco Mundial en materia de Fondos Sociales en América Latina y el Caribe.
Básicamente se trabajó con fuentes primarias. Es decir, con documentación original del Banco Mundial. Así se recopilaron materiales específicos, acerca de los Fondos Sociales; y más generales, sobre pobreza, en los que también se plantea la cuestión de los Fondos. Secundariamente se recogieron algunos estudios y comunicaciones respecto del tema, provenientes de especialistas y encuentros llevados adelante en el subcontinente.
Por otro lado, en el Banco Mundial la problemática de los Fondos Sociales forma parte de un ámbito de política más amplio: el de las denominadas "redes de seguridad". A su vez, éstas conforman un curso complementario de una estrategia más vasta que el Banco formulara para la reducción de la pobreza en los países "en desarrollo". Por eso, un estudio sobre las posturas del BM ante los Fondos Sociales no puede efectuarse adecuadamente sin una caracterización más precisa de esa estrategia de conjunto y, también, del papel que desempeñan aquellas "redes de seguridad". Esta problemática ya había sido objeto de un trabajo preliminar de la autora (Ezcurra, Ana María, 1994a), que fue retomado, desarrollado y actualizado para esta indagación.
El presente texto se organiza en siete ítems. El primero ("La propagación de los Fondos Sociales y el rol de la banca multilateral") describe, básicamente, el papel del financiamiento externo y, en particular, del Banco Mundial, en la implantación de los Fondos Sociales en el subcontinente.
El segundo ("La función de las 'redes de seguridad' en la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza") expone las notas distintivas de la estrategia de conjunto y el rol que en ella desempeñan las "redes de seguridad". También se encara un asunto relevante para los Fondos Sociales: el enfoque del BM ante la problemática de la focalización.
El tercer ítem ("Principales objetivos de los Fondos Sociales") pretende identificar las funciones específicas y prioritarias de los Fondos en las "redes de seguridad".
El cuarto ("Algunas notas distintivas comunes") delimita y analiza algunos factores de diseño que el Banco considera claves en el funcionamiento de los Fondos: la autonomía institucional, la intermediación financiera, la selección de proyectos "a partir de la demanda" y los tipos de focalización. También se aborda el vínculo entre los sectores prioritarios (creación, rehabilitación y expansión de infraestructura; provisión de servicios sociales) y los objetivos de los Fondos -estudio que lleva a identificar ciertas tensiones internas en el discurso y las propuestas del Banco.
En el quinto ítem ("Un paradigma de participación y descentralización restringidas") se encara, de manera muy inicial, una descripción y análisis crítico de los tipos de descentralización y participación alentados por el Banco en los Fondos Sociales, así como sus lazos con el problema de la "sustentabilidad" en el tiempo y con el perfil de los Fondos.
El sexto ítem ("Hacia un nuevo perfil de los Fondos Sociales") pretende sintetizar y explicar preliminarmente el tránsito de los Fondos hacia un perfil de mediano-largo plazo; y resumir las tensiones que ello implica en términos de objetivos.
Por último, el ítem 7 ("A modo se síntesis") presenta algunas reflexiones más generales sobre la evolución del Banco Mundial hacia un condicionamiento de sus préstamos y, también, acerca de algunas posibles consecuencias de la estrategia de conjunto y, en particular, de la política del Banco respecto de los Fondos Sociales.
Finalmente, deseamos agradecer la colaboración prestada en materia de recopilación documental por la Dra. Alicia Ziccardi, del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); y por el Dr. Angel Díaz Barriga, director del Centro de Estudios sobre la Universidad, perteneciente a esa misma casa de estudios.
1. LA PROPAGACION DE LOS FONDOS SOCIALES Y EL ROL DE LA BANCA MULTILATERAL
1.1 UNA EXPERIENCIA GENERALIZADA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
A fines de 1986 el gobierno boliviano creó el Fondo Social de Emergencia (FSE), que recibió un significativo apoyo (a través de dos proyectos sucesivos) del Banco Mundial (BM) -uno de sus principales auspiciadores y proveedores de recursos, según el documento "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana", publicado en 1995 por el propio BM.
El Fondo Social de Emergencia (FSE) fue fundado como un organismo a término, con una duración de tres años (posteriormente ampliada a cuatro años y medio). Su objetivo principal consistió en proporcionar oportunidades de empleo, por lo que se concentró fuertemente en proyectos de infraestructura económico-social. El Banco considera que el FSE demostró ser un programa innovador y altamente exitoso, que desembolsó más de 300 millones de dólares (estadounidenses) en un período de tres años (p.e., cfr. Marc, Alexandre et al, 1995). Según Frances Stewart (1992), de la universidad de Oxford, el presupuesto del FSE para 1989 equivalía aproximadamente al 30% de la inversión pública del país.
En 1990 el FSE resultó reemplazado por el Fondo de Inversión Social (FIS), de duración indeterminada (sin limite de tiempo), que también contó con un respaldo destacado del Banco Mundial.
El Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano fue el primero en su tipo instalado en América Latina. Se basó en algunos programas de creación de empleos públicos desarrollados previamente por otros países del subcontinente como Chile y Perú, aunque incorporó relevantes cambios e innovaciones (cfr. el apartado 4.5.1).
Además, la experiencia pionera del Fondo Social de Emergencia (FSE) resultó muy influyente a nivel regional (América Latina y el Caribe). En efecto, inspiró el diseño de buena parte de los Fondos Sociales que lo sucedieron (p.e., en aspectos como la estructura organizativa y el tipo de proyecto a ser respaldado).
El 2 de diciembre de 1988 -dos años después de la instalación del FSE boliviano- inició su operación el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), de México, que recientemente fue desactivado como tal.
Y a partir de 1990 la implantación de Fondos Sociales se generalizó en la región. En efecto, en ese año -además del FIS boliviano- se establecieron (según el BM; cfr. Glaessner, Philip et al, 1995):
En 1991 se agregó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), de Perú. Luego, en 1992, se instauró el Fondo de Inversión Social (FIS) en Guatemala -aunque los esfuerzos del gobierno comenzaron a fines de 1988; pero el surgimiento de discrepancias con el BM y el Congreso local postergó el proyecto. Y en 1993 se lanzó el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), en Ecuador.
A esos doce programas (sin contar al FSE boliviano, ya que resultó reemplazado por el FIS) hay que añadir los siguientes:
Así pues, en América Latina y el Caribe se registran actualmente alrededor de catorce Fondos Sociales de alcance nacional (que operan en buena parte del territorio de cada país) -sin contabilizar al PRONASOL mexicano. A ello hay que añadir la experiencia regional del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano bonaerense (Argentina), que actúa en la provincia de Buenos Aires.
Por otro lado, es de destacar que la expansión de los Fondos Sociales no sólo se dio en América Latina y el Caribe. En efecto, el impulso también se extendió al Africa Sub-Sahara. Por ejemplo, entre otros se crearon el National Employment Fund, en Senegal (1988); el Social Action Fund, en Somalia (1989); el Social Development Action Project, en Chad (1991); el Social Action Project, en Burundi (1993); y el Social Rehabilitation and Development Fund, en Etiopía (1994).
¿Cuáles son las características generales comunes al conjunto de los Fondos Sociales? Más adelante el asunto es encarado con cierto detalle. Por el momento puede adelantarse que, usualmente, son estructuras gubernamentales relativamente autónomas del orden burocrático establecido, administrativamente reducidas, que se ocupan de financiar (a través de una canalización rápida de recursos) pequeños proyectos focalizados en los pobres y "basados en la demanda" (a partir de solicitudes locales). Además, funcionan con una perspectiva multisectorial (provisión de servicios e infraestructura en sectores diversos como salud, nutrición, educación y saneamiento básico).
1.2 UN FINANCIAMIENTO PREPONDERANTEMENTE EXTERNO. EL PAPEL DEL BANCO MUNDIAL
En la mayoría de los Fondos Sociales, el grueso de los recursos tiene origen externo. Regularmente, se trata de préstamos "blandos" o donaciones de agencias internacionales (como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD), de Estados del capitalismo central (por medio de acuerdos bilaterales) y, en particular, de la banca multilateral -sobre todo del Banco Mundial, al que en el caso latinoamericano se agrega el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En efecto, el BID intervino fuertemente en la creación de organismos como el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) nicaragüense y el Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana. En conjunto con el BM operó en la instalación del Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano, del Fondo de Inversión Social (FIS) guatemalteco, del Fondo Hondureño para la Inversión Social (FHIS) y del Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES), de Haití. También ha prestado asistencia al Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) peruano y al Fondo de Inversión Social (FIS) de El Salvador.
Otra agencia que ha tenido una participación relativamente activa en el subcontinente es el Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), que apoyó la preparación de los proyectos de creación de varios Fondos Sociales (como los de Honduras, Guatemala y Chile).
Usualmente, en el financiamiento de cada Fondo intervienen varios "donantes", lo que convierte a su coordinación en una tarea central. En el caso latinoamericano, ese rol crucial (de coordinación) recae centralmente en el Banco Mundial y en el Banco Interamericano de Desarrollo que, además, tienen como política la promoción del cofinanciamiento; es decir, el impulso a la participación de un número elevado de "donantes" (multilaterales, bilaterales).
En esa materia (estímulo a un amplio cofinanciamiento), el documento "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana" (publicado por el BM; Glaessner, Philip et al, 1995) comenta que el Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano también fue pionero en el rubro y sentó "un precedente impresionante" al respecto. Así, apunta que entre 1986 y 1990 el FSE consiguió y desembolsó U$A 198.1 millones; y anota que un 87% (U$A 173,1 millones) de ese total provino de "donantes extranjeros". Agrega que "la Asociación de Desarrollo Internacional aportó U$A 35.1 millones y el BID U$A 37.8. El resto fue provisto por doce “donantes“ entre los que se encontraban Canadá, Alemania, Suiza y la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica (EEUU).
El documento (mencionado) pone otro ejemplo: el del Fondo Hondureño para la Inversión Social, que entre 1991 y 1993 invirtió U$A 135.5 millones, el 80% de los cuales procedió de "donantes" externos -Asociación de Desarrollo Internacional, U$A 30.2 millones; BID, U$A 31.5; KFW (un organismo alemán), U$A 18.0; y la Agencia para el Desarrollo Internacional de EEUU, U$A 10.7. A ello se agregaron contribuciones del PNUD, del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y del Programa Mundial para la Alimentación, así como de organizaciones (en marcos bilaterales) de Canadá, Francia, Japón, Holanda y España.
Aquel material añade que el FIS salvadoreño, el FISE de Nicaragua, el FONCODES peruano y el FOSIS de Chile también "han atraído altos niveles de apoyo internacional de un gran número de donantes".
Así pues, una de las virtudes que el BM atribuye a los Fondos Sociales es, precisamente, su capacidad de convocar un respaldo financiero significativo de variadas fuentes externas. En esta línea, el documento aludido argumenta que los Fondos "han logrado movilizar el apoyo de un gran número de agencias internacionales y bilaterales, principalmente en donaciones y préstamos blandos; y han sido efectivos en asegurar la coordinación entre los donantes".
El predominio de recursos externos en buena parte de los Fondos (entre el 60% y el 90% del financiamiento total, en la mayoría de los casos) se evidencia en el siguiente cuadro (datos tomados del Anexo "A" del documento "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social", publicado por el BM en 1995):
| Fondo | Porcentaje del financiamiento externo en el monto total |
| * SIMAP, Guyana | 92% (s/f) |
| Fondo | Porcentaje del financiamiento externo en el monto total |
| * FSE, Bolivia | 87% (s/f) |
| * FISE, Nicaragua | 86% (1992-1995) |
| * FIS, El Salvador | 82% (1993-1995) |
| * FHIS, Honduras | 82% (1992-1994) |
| * FISE, Ecuador | 72% (1993-1997) |
| * FIS, Guatemala | 71% (s/f) |
| * FIS, Bolivia | 69% (1991-1993; y 1994-1997) |
| * FES, Panamá | 62% (s/f) |
| * FONCODES, Perú | 51% (1993-1995) |
| * FOSIS, Chile | 43% (s/f) |
Cabe anotar que el PRONASOL mexicano constituye una excepción en la materia, ya que su financiamiento ha sido básicamente nacional. Así, un documento publicado por el Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad (1994) mantiene que "...los recursos han sido predominantemente fiscales; y sus fuentes internas (...) provienen del ahorro público (...) generado por diferentes elementos de la estrategia macroeconómica: la renegociación de la deuda externa, la cancelación de la deuda interna (...) y la reforma fiscal".
Aquel financiamiento preponderantemente externo de buena parte de los Fondos sugiere la presencia de una tensión entre el discurso sobre la prioridad de la lucha contra la pobreza, usualmente sostenido por los gobiernos locales, y los esfuerzos fiscales realmente llevados a cabo.
Dicha tensión también es señalada en las conclusiones del Seminario-Taller latinoamericano "Las ONGs y Agencias de Cooperación al Desarrollo ante los Fondos de Inversión Social" (Ciudad de Guatemala, 12 al 14 de julio de 1993), auspiciada por la Asociación Latinoamericana de Organismos de Promoción (ALOP). Allí se apunta que "el financiamiento externo en el que descansan los FIS (Fondos Sociales) genera una situación de fragilidad y una incertidumbre respecto del compromiso de los gobiernos con el objetivo antipobreza". En una línea semejante, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (1991) puntualizan que "el financiamiento local vía recursos generales del Tesoro es muy reducido (...) La significación de la contribución nacional para superar la pobreza es entonces muy baja".
Tal origen externo no sólo expresa un compromiso fiscal bajo con la lucha anti-pobreza. Además, manifiesta una matriz de dependencia.
En efecto, por lo regular los recursos del exterior (para los Fondos) llegan en la medida que se implementan programas de ajuste estructural. Al respecto, Chris Hennin (1994) -Coordinador de ONGs. División de Relaciones Internacionales del Banco Mundial- reconoció explícitamente que la "cooperación internacional" de los organismos multilaterales (con los Fondos Sociales) "...respondió a la condición de adoptar medidas económicas relacionadas con el ajuste estructural". Por ende, habitualmente se trata de una "ayuda" condicionada y subordinada a un objetivo jerarquizado (la implantación del ajuste).
Por otra parte, la generalización de los Fondos Sociales (sobre todo, en América Latina y el Caribe, así como en el Africa Sub-Sahara) parece ser un producto directo de la influencia de la banca multilateral. Pero ésta no se limitó a incidir en la creación de los Fondos, auspiciando su implantación. En efecto, se puede plantear la hipótesis de que también ha delineado y condicionado de manera decisiva algunas características centrales del diseño y funcionamiento de buena parte de los Fondos.
El documento "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana" (Glaessner, Philip et al, 1995) admite ese fuerte condicionamiento -a nivel de diseño- en el caso del Fondo Social de Emergencia (FSE) de Bolivia. Así señala que "dada la necesidad de restricción fiscal, el gobierno boliviano se vio obligado a pedir prestados recursos externos para financiar sus programas sociales. Ello condicionó en gran medida el diseño del FSE, ya que para presentar un esquema atractivo para las agencias financieras internacionales era necesario garantizar proyectos sólidos, (así como) la transparencia y la eficiencia administrativa" (cursivas de la autora, A.M.E.).
Esa vigorosa incidencia de la banca multilateral en el diseño mismo de los Fondos Sociales también resulta patente en la negociación que se entabló entre el Banco Mundial y la administración guatemalteca (para la conformación de un Fondo). Al respecto, el material mencionado (del BM; Glaessner, Philip et al, 1995) narra que a fines de 1988 el gobierno preparó un proyecto (a sugerencia del Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe, PREALC), basado en el modelo del FSE boliviano. Añade que cuando a principios de 1989 la propuesta fue presentada al Banco Mundial, éste la criticó debido a que la situación guatemalteca era muy diferente a la boliviana. Por ejemplo, según el BM no se experimentaba una "emergencia" (como en Bolivia); y el mejoramiento de los servicios sociales resultaba más importante que la creación de empleos (resaltada en el FSE). El documento agrega que "después de varias visitas del Banco Mundial (y de algunos) equipos de consultoría, la propuesta fue corregida y el gobierno creó el COFIS..." (antecesor del Fondo de Inversión Social).
En suma, la dependencia externa de los Fondos Sociales es un proceso que involucra tanto condicionamientos a nivel de la política económica (ajuste estructural) como en el diseño y operación de los Fondos.
Al respecto, el Banco Mundial ha tenido un papel directo y decisivo en el sostén financiero, creación, diseño, seguimiento y evaluación de numerosos Fondos Sociales de la región (y del Africa Sub-Sahara).
Según el material mencionado precedentemente (del BM; "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana"), el Banco Mundial otorgó préstamos a nueve Fondos a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y de su afiliada, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que asiste a los países más pobres concediendo préstamos sin interés, llamados créditos, con plazos de amortización de 35 a 40 años; es decir, "...en condiciones que suponen una carga menos pesada para su balanza de pagos" (Calcagno, Alfredo, 1993).
A continuación, se transcriben los montos aportados por el BM entre 1987 y 1994 a cada uno de esos Fondos (según datos del documento aludido; AIF: Asociación Internacional de Fomento):
| País | Año | Fondo |
MontoTotal de
autorizado(en millones U$A) |
recursos (en millones U$A) |
| Bolivia | 1987- 1988 (AIF) | FSE | 35.0 | 198.1 (1987- 1990) |
| 1990-1993 (AIF) | FIS | 65.0 | 96.0 (1991-1993) | |
| Ecuador | 1994 | FISE | 30.0 | 120.0 (1993- 1997) |
| Guatemala | 1993 | FIS | 20.0 | 80.0 (hasta 1997) |
| Guyana | 1992 (AIF) | SIMAP | 10.3 | 14.5 (período no especificado) |
| Haití | 1991 (AIF) | FAES | 11.3 | 23.6 (período no especificado) |
| País | Año | Fondo |
Monto Total
de autorizado (en millones U$A) |
recursos (en millones U$A) |
| Honduras | 1991- 1992 (AIF) | FHIS | 30.2 | 68.0 (1990- 1992) |
| Nicaragua | 1993 (AIF) | FISE | 25.0 | 68.0 (1992- 1995) |
| Perú | 1994 | FON - CODES | 100.0 | 495.0 (1993-1995) |
Como se advierte, la proporción que los aportes del BM representan respecto del presupuesto total estimado (en cada caso) es bastante dispar entre los Fondos considerados. Supera el 60% en el FIS boliviano, ronda el 44.5% en el FISE nicaragüense y desciende al 17.6% en el FSE de Bolivia.
Empero, esa proporción (contribución del BM, financiamiento total) ha sido calculada aquí (en función de los datos disponibles) para períodos similares -no iguales- lo que dificulta las estimaciones y les resta precisión. De todos modos, se insinúa la presencia de un patrón variable en términos de aportes -cuestión que debería ser sometida a falsación empírica.
La vigencia de una matriz como la apuntada (disparidad en la proporción que representan las contribuciones financieras del BM en el volumen total de cada Fondo) podría deberse a diversos factores, como el grado de participación lograda de otros "donantes". Por ejemplo, el FSE boliviano concitó un fuerte interés y valoración del Banco y, a la vez, un importante nivel de cofinanciamiento, lo que podría explicar la baja proporción relativa de los préstamos del BM.
No obstante, es posible formular la hipótesis de que aún cuando los aportes financieros sean porcentualmente bajos (en términos relativos), la intervención del Banco Mundial suele influir fuertemente en el diseño y operación de los Fondos. Y que para ello se emplean diversas herramientas. Además de la supervisión y evaluación periódicas de las operaciones, se pueden mencionar:
Esa pretensión de influir en la selección de los directivos también se da en el BID; y es palmaria en el proceso de creación del Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana. Al respecto, el citado documento (Glaessner, Philip et al, 1995) comenta que el SIMAP fue instalado en agosto de 1990 con el apoyo técnico y económico del BID. Y añade que "desafortunadamente, después de más de 24 meses de iniciadas las conversaciones con el BID, la cooperación técnica ofrecida no se había materializado; (es que) el BID -entre otros- no aceptó alguna de las postulaciones propuestas por el gobierno para la membresía de la Junta de Directores. Aunque después de un tiempo (la administración) nombró a otro personal aceptable para el BID, el problema aludido determinó que el gobierno se distanciara del SIMAP y retirara su apoyo político y financiero".
En los últimos tiempos, el papel peculiarmente influyente del Banco Mundial (en materia de Fondos Sociales) comenzó a ampliarse con el desempeño de una nueva función. En efecto, en 1995 el BM inició un proceso de evaluación sistemática de la experiencia de los Fondos Sociales en su conjunto.
Por el momento, ello dio lugar a dos documentos: "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana" (Glaessner, Philip et al, 1995); y "Social Action Programs and Social Funds. A review of design and implementation in Sub-Saharan Africa" ("Programas de Acción Social y Fondos Sociales. Una revisión del diseño e implementación en el Africa Sub-Sahara"; Marc, Alexandre et al, 1995).
Dichos materiales presentan una evaluación que catalogan como preliminar, dado que:
En consecuencia, el Banco se encuentra transitando un estadio inicial en materia de evaluación (del conjunto). De ahí que incluso surjan algunas diferencias de opinión entre ambos documentos (que son puntualizadas más adelante), así como ciertas incertidumbres sobre asuntos específicos (p.e., el rol de los Fondos en el futuro). No obstante, quedan claras algunas posiciones; en especial, si a esos dos materiales se añaden otros pronunciamientos del BM. Por ejemplo, respecto del papel (atribuido) y los factores de diseño apropiados -aspectos que son analizados a partir del ítem siguiente.
2. LA FUNCION DE LAS "REDES DE SEGURIDAD" EN LA ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIA PARA LA REDUCCION DE LA POBREZA
2.1 UN ROL RELEVANTE, AUNQUE SUBORDINADO
Un objetivo declarado y central de los Fondos Sociales es aliviar el impacto negativo de los ajustes estructurales en los pobres. Por ende, se trata de prevenir un mayor deterioro en las condiciones de vida de ciertos grupos vulnerables. Así pues, se pretende atender algunas necesidades inmediatas, más que promover una reducción de la pobreza a largo plazo. Por eso, algunos Fondos han sido nombrados como de "emergencia" social.
Empero, los Fondos Sociales tienen por lo regular objetivos más amplios y, últimamente, están evolucionando hacia intervenciones de más largo plazo. De ahí que ciertos Fondos suelan ser titulados como de "inversión" o "desarrollo" social. Cabe apuntar que dada esa disparidad de denominaciones, en este trabajo se emplea el nombre genérico de Fondos Sociales (FS) para abarcar al conjunto.
El respaldo del Banco Mundial a los Fondos Sociales no constituye una iniciativa puntual, aislada. Por el contrario, ese apoyo se inscribe en una política más vasta y compleja que el BM diseñó para la reducción de la pobreza a escala global: la denominada estrategia de dos "vías".
Aún más, los Fondos Sociales son sólo una parte de las llamadas "redes de seguridad". Precisamente, éstas apuntan (al igual que los FS) a amenguar los efectos nocivos de los ajustes en los pobres; y conforman el brazo compensatorio, complementario y subordinado de dicha estrategia de conjunto.
Por lo tanto, puede sostenerse que los Fondos Sociales no conforman una parte central de la estrategia del BM, porque la compensación no lo es.
Sin embargo, los dispositivos compensatorios en general (las "redes de seguridad"), así como los Fondos Sociales en particular, tienen un papel relevante -aunque subordinado. Justamente, el presente ítem pretende llevar a cabo una descripción general y preliminar del rol que tales cursos compensatorios poseen en aquella estrategia global.
2.2 POBREZA, "SUSTENTABILIDAD" POLITICA Y AJUSTES ESTRUCTURALES
Desde mediados de los '80s, la propagación e intensificación de la pobreza en el Sur comenzó a concitar una intensa preocupación en un número cada vez mayor de organismos multilaterales. El Banco Mundial asumió un rol de liderazgo en la materia; y en 1990 publicó su famoso "Informe sobre el Desarrollo Mundial: la pobreza", en el que propone a la reducción de la pobreza global como la máxima prioridad de la política internacional y del accionar del propio Banco.
La pobreza es ponderada como un asunto prioritario en tanto se establece un vínculo directo con la inestabilidad política. En efecto, diversas agencias multilaterales redundan en un discurso cuyo argumento nodal es que tal expansión e intensificación de la pobreza pone en entredicho la "gobernabilidad" o "sustentabilidad" política de las "reformas económicas". Es decir, habría riesgos para la viabilidad misma de los ajustes estructurales.
Por ejemplo, Sebastián Edwards (1995) -economista en jefe para América Latina y el Caribe del Banco- alega que "encarar las necesidades de los estratos más pobres de la sociedad no es sólo un asunto social, sino que también constituye una cuestión política. Solamente en la medida que la pobreza sea mermada, y mejoradas las condiciones de vida de los pobres, serán sostenibles las reformas estructurales implementadas durante la última década (...) El fracaso de una acción agresiva en esta área exacerbará los conflictos distributivos y probablemente impulsará el descontento. Además, en algunos casos puede incluso crear las bases para el retorno del populismo, del dirigismo y eventualmente del caos".
Esa percepción ha determinado que el Banco Mundial lleve adelante un "aggiornamento" en tres ámbitos básicos:
Así pues, los riesgos políticos que la pobreza impondría a la viabilidad de los ajustes estructurales han condicionado un "aggiornamento" integral (diagnóstico, estratégico, discursivo) del Banco Mundial, que éste procura difundir a escala planetaria.
En el ámbito diagnóstico destaca el lanzamiento de una visión remozada sobre el binomio pobreza-ajustes estructurales, cuestión relevante que ha tenido (y posee) impactos directos en la creación e incluso en el diseño de los Fondos Sociales.
En efecto, el Banco Mundial -así como el Fondo Monetario Internacional (FMI)- muestran una marcada preocupación por llevar a cabo y difundir una lectura propia acerca de los ajustes económicos y sus efectos sociales.
Actualmente, el BM y el FMI (al igual que el BID) reconocen que al inicio de la década del '80 los organismos multilaterales de crédito prestaron poca atención a las posibles repercusiones adversas de los ajustes en los pobres.
Frances Stewart, de la universidad de Oxford (1992), coincide con ese diagnóstico. Puntualiza que "en la primera mitad de la década del '80, ni el Banco Mundial ni el FMI creían que fuese necesario abordar particularmente el problema de la pobreza durante el período de ajuste; pero a partir de 1985 ambas instituciones comenzaron a reconocer cada vez más que era menester adoptar medidas especiales".
La publicación del "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990" configuró un hito, un punto de inflexión, ya que ahí la pobreza no sólo ascendió a la cúspide de las prioridades políticas, sino que además se esbozó aquel "aggiornamento" integral y sistemático.
Y allí también se expresó esa renovada visión diagnóstica acerca del vínculo pobreza-ajuste estructural. En esta materia, la novedad consiste en que ahora el BM y el FMI admiten que los ajustes estructurales suelen tener efectos desfavorables en los pobres, lo que implica un cambio respecto del discurso de justificación dominante en los '80s. Existen múltiples pronunciamientos del Banco en esta línea. Por ejemplo, el último "Informe sobre el Desarrollo Mundial" (1995), denominado "El mundo del trabajo en una economía integrada" (BM, 1995b), asienta que "la reforma económica puede crear oportunidades para algunos trabajadores, pero también puede tener consecuencias devastadoras para otros".
Empero, el Banco (y el FMI) agregan que se trataría de resultados de corto plazo. Es decir, los ajustes estructurales acarrearían costos, sí, pero éstos serían transicionales y de duración relativamente breve. De ahí que originalmente los Fondos Sociales fueran diseñados como programas temporales, de corto término.
Entonces, en el mediano plazo la reorganización económica asociada con los ajustes sería congruente con la reducción de la pobreza; beneficiaría a los pobres. Así lo sostiene el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990": "La experiencia de los 1980s sugiere que los esfuerzos para reestructurar las economías (...) son, por todo concepto, consistentes con un cambio de mediano plazo hacia un patrón de crecimiento y formación de capital humano que efectivamente reduce la pobreza".
Por eso se ratifican los trazos medulares del modelo económico, si bien se introducen ciertas correcciones y se añaden dispositivos orientados a mitigar esas consecuencias transicionales negativas -por medio de medidas compensatorias, también transicionales por definición, como es el caso de los Fondos Sociales.
2.3 LA ESTRATEGIA DE DOS "VIAS"
2.3.1 El crecimiento orientado al mercado
El Banco Mundial auspicia lo que denomina una estrategia de dos "vías" para la reducción de la pobreza a largo plazo -lo que la diferenciaría de aproximaciones meramente compensatorias, de corto término, que sólo apuntan a combatir los síntomas de la pobreza.
La primera "vía" consistiría en el estímulo de políticas encaminadas al crecimiento económico, condición necesaria y prioritaria para la merma de la pobreza. Por ejemplo, Sebastián Edwards (1995) alega que "existe una amplia evidencia de que, en el mediano-largo plazo, el crecimiento rápido es el determinante principal de la reducción de la pobreza, el mejoramiento de las condiciones de vida y la disminución de la inequidad" (cursivas, A.M.E.).
Para ello, el Banco continúa prescribiendo las reformas orientadas al mercado en el marco de los ajustes estructurales.
Es decir, se reafirman los trazos básicos del modelo que, como tales, constituyen el núcleo de la estrategia global (Gurrieri, Adolfo, 1994). En otros términos, la primera "vía" ocupa un lugar jerarquizado que supedita a las políticas restantes; también a las compensatorias y, entre ellas, a los Fondos Sociales.
En definitiva, se impele un crecimiento con orientación de mercado que sería la columna vertebral de la reducción de la pobreza, si ésta es pensada en términos de mediano-largo plazo y no meramente compensatorios. Al respecto, el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995" (BM, 1995b) asegura que "el crecimiento económico es beneficioso para los trabajadores. Para quienes viven en los países que hoy día son los más ricos del mundo, esto es cierto desde hace mucho tiempo; para quienes residen en los países de Asia oriental que se han industrializado en los últimos decenios, los beneficios han sido espectaculares (...) El crecimiento también tiende a reducir la pobreza y la desigualdad, incluso entre hombres y mujeres. El temor de que el crecimiento sea provechoso principalmente para las fuentes de capital, genere pocos empleos y no contribuya a aumentar los salarios es infundado, especialmente en los países que en la actualidad tienen un ingreso bajo o mediano (...) Para promover el desarrollo y elevar el nivel de vida de los trabajadores, no hay mejor camino que un (crecimiento) con orientación de mercado...".
En suma, en nombre del crecimiento económico se ratifican los elementos nucleares del modelo. Entonces, en la primera "vía" predominan rasgos de continuidad, más que de "aggiornamento". Sin embargo, además se alientan ciertos cambios. Así, el BM recalca que también es relevante el patrón de crecimiento, asunto que es retomado ante la evidencia (admitida) de que el crecimiento per se no redunda necesariamente en una mejora social. De ahí que se postule una matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las posibilidades de empleo.
Esa preeminencia de la "vía" económica (sobre los otros componentes de la estrategia) ha sido recientemente reafirmada por el BM en el caso de los problemas del hambre asociados con la pobreza extrema -cuestión que ha cobrado prioridad en los programas del Banco, que a fines de 1993 organizó en Washington D.C. una "Conferencia sobre la superación del hambre global", a la que asistieron más de 1.200 participantes. Posteriormente, el BM publicó el documento "La estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza y el hambre" ("The World Bank's strategy for reducing poverty and hunger", preparado por Hans Binswanger y Pierre Landell-Mills, 1995). Y allí se mantiene que "la evidencia indica que un crecimiento económico sostenible y de base amplia es la mejor estrategia para reducir la pobreza y el hambre". Y añade que "el ajuste estructural es el instrumento principal para restaurar un crecimiento de base amplia en países que han experimentado inestabilidad macroeconómica, falta de crecimiento y pobreza incrementada" (cursivas, A.M.E.).
Ultimamente, el Banco está haciendo hincapié en la evaluación de su propio accionar en materia de pobreza y, en ese contexto, ha comenzado a reconocer la existencia de ciertas dificultades para resguardar un crecimiento intensivo en trabajo (la primera "vía") en el diseño mismo de sus estrategias de asistencia.
El documento "La reducción de la pobreza y el Banco Mundial. Progresos en el año fiscal 1994" ("Poverty reduction and the World Bank. Progress in fiscal 1994"), publicado en 1995 (BM, 1995a), revela que en 1994 sólo la mitad de los denominados "Informes sobre estrategias de asistencia nacional" ("Country assistance strategy statements", CAS; producidos por el BM) dio recomendaciones específicas para solucionar los problemas macroeconómicos que obstaculizan la reducción de la pobreza. Y agrega que "muy pocos (de esos Informes) discutieron explícitamente cómo las políticas macroeconómicas y el patrón de crecimiento propuestos en los CAS eran (funcionales a esa merma de la pobreza)".
2.3.2 La reestructuración del gasto social
Por su lado, la segunda "vía" se refiere al gasto público social. Y aquí el BM esgrime un argumento más novedoso en el discurso de la "banca de desarrollo". En efecto, ahora se sostiene que el crecimiento económico (aun con un patrón de "base amplia") sería necesario, sí, pero también insuficiente. Por ende, una disminución de la pobreza a largo plazo demandaría medidas adicionales que, precisamente, conforman la segunda "vía" de la estrategia, en la que se constata un "aggiornamento" más marcado.
Así pues, los límites que el crecimiento orientado al mercado tendría en materia social no sólo son emplazados en el corto plazo (período que usualmente se enlaza con la adopción de medidas compensatorias, coyunturales), sino que serían de largo alcance -lo que exigiría intervenciones que superaran tal aproximación compensatoria.
Entonces, queda objetivamente en entredicho la "teoría del goteo", según la cual después de una etapa inicial desfavorable -en términos de igualdad- el crecimiento comienza a combinarse con la equidad. Y en este punto el BM se aproxima a la "idea fuerza" que permea a la propuesta de la "transformación productiva con equidad" elaborada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la cual postula que sí es posible crecer con equidad (Ramos, Joe, 1994) -aunque ello requeriría de políticas específicas.
¿En qué consiste esa segunda "vía"? Se postula ampliar el gasto público en algunos servicios sociales dirigidos a los pobres. ¿Cuáles? Se trataría de dar prioridad a cierto tipo de servicios: los más básicos, que beneficiarían directamente a los pobres. Es el caso de la educación inicial, los cuidados primarios de salud, la alimentación y nutrición, la planificación familiar y, también, cierta infraestructura física básica (p.e., agua potable, saneamiento).
La tesis es que las dos "vías" son necesarias y se refuerzan mutuamente, por lo que el progreso tendría lugar si se implementan ambas. Hans P. Binswanger y Pierre Landell-Mills (1995) dan algunos ejemplos para ilustrar esa idea. Comentan, entre otros casos, que "en algunos países como Brasil y Paquistán, el crecimiento ha elevado los ingresos de los pobres, pero los servicios sociales han recibido muy poca atención. El resultado es que la mortalidad infantil permanece inusualmente alta y la asistencia al nivel primario es peculiarmente baja".
Otra tesis medular es que la segunda "vía" no conforma un gasto, sino una inversión social en recursos humanos. Ello ha dado lugar a un franco reverdecimiento de la teoría del "capital humano", proceso que también se verifica en otras agencias multilaterales como la CEPAL. En esta materia, Rubén Lo Vuolo (1994) sostiene que esa teoría, "engendrada en la vertiente neoclásica del pensamiento económico, aparece como el esfuerzo más importante por justificar el carácter productivo de los gastos en política social". En particular, se subraya el papel de la educación; un ámbito de acumulación de capital humano que operaría como pilar básico de "estrategias exitosas de desarrollo" -una idea sostenida desde hace mucho tiempo, que habría "ganado renovada popularidad" en los últimos años (Edwards, Sebastián, 1995).
Por ejemplo, la "Directiva Operacional" (ya mencionada; BM, 1991c) plantea que el Banco reconoció progresivamente que "...el mero crecimiento económico no es un objetivo suficiente de desarrollo -ni una medida adecuada de éxito- y que las inversiones en recursos humanos contribuyen a aumentar los ingresos y reducir la pobreza". Por su lado, el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995" asegura que "el crecimiento con orientación de mercado, que requiere un uso intensivo de mano de obra, tiende también a reducir la desigualdad, tanto en los países como entre las regiones, siempre y cuando los gobiernos hagan inversiones para desarrollar la capacidad y las aptitudes de los trabajadores...".
Ese hincapié del Banco en los servicios básicos es particularmente intenso para el caso de América Latina y el Caribe.
Así, el documento "La reducción de la pobreza y el Banco Mundial" (1995a) indica que cada vez más se visualiza a la pobreza en el subcontinente como muy asociada con un nivel excepcionalmente alto de inequidad en la distribución del ingreso. Contabiliza que "el 20% más pobre de las familias recibe menos del 4% del ingreso regional; y el 10% más rico, alrededor del 30%".
De ahí que las políticas dirigidas a incrementar la participación de los pobres en el proceso de crecimiento serían "extremadamente importantes". Y deberían apuntar a "aumentar los haberes poseídos por los pobres"; en particular, elevando su "capital humano" -lo que supone un acento peculiar en los servicios básicos (sobre todo, de salud y educación) como mecanismo de distribución. La jerarquía del asunto en América Latina y el Caribe es expresada así (en el documento aludido): "la máxima prioridad en esta región sigue siendo incrementar la provisión y mejorar la calidad de los servicios de salud y educación para los pobres, especialmente las mujeres y los niños".
Sebastián Edwards (1995) hace un fuerte hincapié en la importancia de mejorar esa distribución -y no sólo los índices de pobreza- para reforzar la "sustentabilidad" política del ajuste. Arguye que si las reformas económicas mantienen o incrementan el nivel de inequidad en los ingresos, ello dará lugar a "polarización política" y aumentará las posibilidades de una revocación del proceso económico. Agrega que "una cuestión importante es si el énfasis actual de las agencias internacionales de desarrollo en el decrecimiento de la pobreza es suficiente para aumentar la probabilidad de consolidación (de las reformas). Un problema potencial de esa estrategia es que aún cuando la pobreza (...) se reduzca, la distribución del ingreso puede empeorar (...) El malestar social en Argentina (Santiago del Estero, Jujuy), México (Chiapas) y Venezuela (Caracas) sugiere que la tolerancia ante una inequidad en aumento está llegando a un límite".
En suma, empieza a despuntar una preocupación por la desigualdad en la región -y no sólo por la pobreza; y ante ello, se recalca el papel del gasto público social en servicios básicos como herramienta distributiva.
Aunque la segunda "vía" es singularmente subrayada en nuestro subcontinente, también es considerada una prioridad a escala planetaria -sobre todo, en el Sur. Y ello se refleja en la evolución de la cartera del BM. En efecto, los préstamos del rubro "Desarrollo de recursos humanos" (p.e., educación; y población, salud y nutrición) aumentaron substancialmente en la última década: desde U$A 659 millones en el período 1981-1983 (el 5% del volumen total de préstamos) hasta U$A 3.256 en el lapso 1992-1994 (el 15% de ese total).
Por su lado, la jerarquía de los segmentos inferiores (en el rubro mencionado: "Desarrollo de recursos humanos") es clara: "los préstamos para educación básica -que comprende el nivel primario y preescolar, la educación no-formal y la alfabetización de adultos- ascendieron aproximadamente al 40% de todos los desembolsos del Banco para la educación en el período fiscal 1992-1994. De manera similar, los préstamos para cuidados primarios de salud absorbieron la mayoría del financiamiento para el sector de población, salud y nutrición" (BM, 1995a).
Un problema crítico de la segunda "vía" es cómo financiar esa inversión social en el marco del ajuste estructural; es decir, sin "amenazar el mantenimiento de la disciplina macroeconómica" (BM, 1990b).
La solución residiría en aquella reestructuración de prioridades, que apunta a concentrar los recursos en los más pobres. Ello demandaría una reforma financiera, que permitiría acceder a los fondos requeridos y que plasmaría en dos dispositivos centrales: un desplazamiento de recursos entre niveles de un mismo sector (p.e., dentro de la salud o la educación) y el arancelamiento de los servicios.
El primer mecanismo propone una reubicación de fondos desde los niveles superiores hacia los inferiores. De ahí la prioridad de la educación básica sobre la universitaria; y la prevalencia de los cuidados primarios de salud sobre la medicina especializada.
La idea es que los pobres se benefician menos de esos servicios terciarios o especializados que, por ello, son ponderados como socialmente ineficientes. Así pues, se apuntaría a una mayor eficiencia social del gasto que, en esas condiciones, es concebido como inversión.
La postura del Banco en el campo de la salud es peculiarmente estricta. El "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993. Invertir en salud" (BM, 1993c) propone una reducción o eliminación (en un proceso gradual) del gasto público en establecimientos de nivel terciario y en asistencia clínica no esencial, así como una limitación o supresión de las subvenciones para la formación de especialistas en la materia. El citado Informe (BM, 1993c) apunta que "el gasto público en salud beneficia de manera desproporcionada a los que están en mejor situación económica, en forma de asistencia gratuita o por debajo del costo en modernos hospitales estatales de nivel terciario y subvenciones de los seguros médicos privados y públicos (...) Sólo mediante la reducción o eliminación de los gastos destinados a los servicios clínicos no incluidos entre los considerados básicos en cada país, los gobiernos podrán abocarse a asegurar que los sectores pobres dispongan de atención médica esencial".
A ello se agrega que la oferta en el segmento básico es peculiarmente restrictiva. Es decir, se trata de una atención primaria notablemente limitada. La idea es concentrar el gasto, al menos inicialmente, incluso dentro de ese tramo (inferior) a unos pocos programas de salud pública especialmente "eficaces en función de los costos", como inmunizaciones y suplementos alimentarios o de micronutrientes como el yodo y el hierro. También se incluye una lista acotada de servicios clínicos esenciales como asistencia prenatal y obstétrica, planificación familiar, lucha contra la tuberculosis, tratamiento de enfermedades de transmisión sexual y de aquéllas que son comunes y graves en niños pequeños como diarreas y sarampión. Empero, se admite que la selección de servicios variará de un país a otro; y que las prestaciones podrían ampliarse cuando se cuente con recursos suficientes.
Tal estrechamiento de la oferta determina que se jerarquicen los dispensarios, centros de salud y "hospitales de distrito" (ceñidos a esos servicios esenciales), sobre los hospitales "modernos", especializados y complejos, que deberían tender a autofinanciarse, o bien ser cerrados o vendidos al sector privado. En materia de personal el patrón es similar: se postula la capacitación de enfermeras, parteras y otros prestadores de atención primaria, cuyo costo de formación y salarios es más bajo que en el caso de los especialistas.
Este primer dispositivo de la "reforma financiera" -reubicación intrasectorial de fondos- no se asocia con el impulso de modificaciones impositivas substanciales, de corte progresivo, que pudieran gravar a los fracciones minoritarias que resultan beneficiarias de los ajustes. En cambio, lo que esa recolocación sí implica es un desplazamiento de recursos públicos desde los sectores medios a los más pobres (Coraggio, José Luis, 1995) -lo que tiende a agudizar los intensos procesos de pauperización de esas franjas ocasionados por los ajustes. William Mc Greevey -jefe de la unidad de Salud y Nutrición, Banco Mundial- lo asienta explícitamente: "hay que pensar en una reestructuración que quite prestaciones gratuitas a grupos de clase media y reasigne esos recursos del gobierno a los que realmente lo necesitan; es decir, a los pobres (...) Esto implica, entre otras cosas, recuperar lo que cuestan algunos servicios mediante el pago (de aranceles, en la) educación superior, (los) servicios curativos en los hospitales (y la) seguridad social".
Sin embargo, algunas voces empiezan a alertar acerca de algunos riesgos políticos de dicho desplazamiento. Así, Sebastián Edwards (1995) sostiene que "desde el punto de vista político, ciertos países deben hacer algo más que expandir programas dirigidos a aliviar la pobreza. Esto es particularmente aplicable a países de ingresos medios donde la clase media (relativamente grande) ha sido severamente afectada por la crisis y los ajustes. Salvo que algunas de sus preocupaciones sean encaradas, es improbable que la clase media continúe apoyando las reformas, por lo que éstas quedarán bajo presión política".
El segundo dispositivo de la "reforma financiera" apunta a una recuperación selectiva de costos por medio del arancelamiento. Este mecanismo es particularmente recomendado para los segmentos superiores (universidades, hospitales especializados), pero también en algunos tramos básicos; por ejemplo, en materia de salud y, además, en el caso de servicios y bienes suministrados por los Fondos Sociales. Al respecto, la "Directiva Operacional" (BM, 1991c) arguye que "...el uso de aranceles no es necesariamente contrario a los intereses de los pobres. Un sistema de tarifas diseñado y ejecutado cuidadosamente puede mejorar la habilidad gubernamental para focalizar los subsidios hacia aquellos que más los necesitan. Además, en muchos casos el proyecto no será financieramente sustentable si no hay recuperación de costos -aunque ésta debería ser ubicada primero en áreas más acomodadas y en niveles superiores de los servicios como hospitales y universidades...".
Así pues, el resarcimiento de costos (al igual que el primer dispositivo) afecta a las franjas medias, pero también a sectores más desfavorecidos de la población.
En suma, los incrementos fiscales postulados en el gasto público social se ensamblan con una reducción (o eliminación) de desembolsos en los tramos superiores, a la vez que se promueve la incorporación de mecanismos de mercado a través del arancelamiento y, también, por medio de una mayor participación del sector privado.
Por otro lado, la propuesta de cambiar la composición del gasto público promoviendo la reasignación de fondos entre niveles de un mismo sector, así como el estímulo de dispositivos de mercado en la totalidad de cada sector (aunque con énfasis variables), determinan que el Banco confiera una marcada prioridad al impulso de reformas profundas de sectores completos; en particular, de los sistemas públicos de salud y educación.
Entonces, la segunda "vía" conlleva el aliento de reformas sectoriales radicales y de conjunto. Y en términos más generales, entraña ciertas adaptaciones en el papel del Estado: se impele una mayor intervención gubernamental en ciertos tramos básicos, sí, aunque a la vez se anima la inclusión de mecanismos de mercado en el grueso de los servicios sociales.
Ese proceso es acompañado por un cierto remozamiento en el discurso: ahora se recalca que no hay dicotomía entre Estado y mercado, entre intervención gubernamental y "laissez-faire", entre crecimiento y equidad. Incluso se hace hincapié en el carácter insuficiente de los mercados para afrontar el desafío de la pobreza. Ello implica, de hecho, un ajuste del paradigma neoliberal ortodoxo. Y esa toma de distancia ha sido expresa en casos como el de la administración Salinas (México), que reivindicó al denominado "liberalismo social" como base de su gobierno y, en particular, del PRONASOL.
El crecimiento orientado al mercado, así como la reestructuración del gasto público social, conforman una estrategia que se pretende eficaz para una contracción de la pobreza "sustentable" en el largo plazo.
A la vez, el Banco admite la necesidad de programas de carácter compensatorio, de corto plazo, que encaren los efectos negativos (ahora admitidos) del ajuste sobre los pobres.
En esa línea, la "Directiva Operacional" (BM, 1991c) mantiene que "aunque los pobres sufren por las políticas económicas que sofocan el crecimiento, pueden ser afectados adversamente por los costos transicionales del ajuste. En consecuencia, los programas de ajuste apoyados por el Banco incluyen medidas para proteger a los más vulnerables de las declinaciones en el consumo y los servicios sociales -con particular atención a la seguridad alimentaria y nutricional- en el contexto de un programa de gasto público acordado".
Las denominadas "redes de seguridad" constituyen el dispositivo compensatorio central. Se trata de iniciativas temporarias dirigidas a aminorar las consecuencias desfavorables del ajuste en las franjas más vulnerables (al mismo), pero también a aquellos afectados por la pobreza "extrema". De ahí que se prevean medidas como indemnizaciones a trabajadores públicos despedidos, que serían políticamente significativas para neutralizar la oposición a la "reforma económica"; la capacitación o re-adiestramiento de mano de obra y, también, esquemas de crédito (p.e., para actividades del "sector informal"). A ello se agregan programas de emergencia típicos como la oferta de empleos temporarios por medio de obras públicas (para atemperar la desocupación) y de apoyos nutricionales.
El Banco no establece prioridades generales, válidas a escala global, entre los diversos tipos de intervención mencionados. En cambio, hace hincapié en el rol de las especificidades nacionales. En esa línea, el documento "Estrategias de asistencia para reducir la pobreza" ("Assistance strategies to reduce poverty"), elaborado por el BM en 1991, argumenta que "en algunos casos, los subsidios alimentarios y a los combustibles serán importantes (...) En otros, los esquemas de empleo pueden constituir el mecanismo primario para proteger a los pobres". Por su lado, el documento "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a), identifica algunas jerarquías en la práctica. Así, anota que "las intervenciones más comunes del tipo redes de seguridad han sido obras públicas intensivas en trabajo, programas nutricionales, subsidios de comida focalizados y la provisión de beneficios y pensiones familiares".
Las herramientas compensatorias son explícitamente catalogadas como complementarias de la estrategia básica. En este sentido, el material "Estrategias de asistencia para reducir la pobreza" (BM, 1991b) asienta expresamente que "el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990 establece que las redes de seguridad son un complemento importante de la estrategia de dos vías. Esta distinción refleja la diferencia entre políticas que apuntan a sacar a la gente de la pobreza con una modalidad permanente; y aquéllas -las redes de seguridad- que son diseñadas para aliviar temporariamente los síntomas de la pobreza".
En consecuencia, se trata de cursos de acción considerados relevantes y, a la vez, claramente subordinados a esa estrategia central. Entonces, la aproximación del Banco Mundial en materia de pobreza no vehiculiza una óptica estrechamente compensatoria. Tampoco separa las políticas sociales de las económicas; al contrario, el modelo económico constituye el meollo de la propuesta.
También cabe reiterar que los Fondos Sociales sólo son una parte de las "redes de seguridad". Es decir, conforman un tipo de operación entre otros posibles. Más aún, los Fondos suelen coexistir en los países donde operan con iniciativas compensatorias sistemáticas adicionales. Por ejemplo, en Guyana el Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP) funciona de manera simultánea con el Esquema de Seguro Nacional (NIS, que es catalogado como una "red de seguridad"; cfr. BM, 1993b). Por su lado, el FHIS hondureño es acompañado por el Programa de Asignación Familiar, también creado en 1990, que provee asistencia nutricional por medio de cupones de comida (Vandever, Anna et al, 1995).
En la medida que los programas compensatorios involucran el uso de subsidios públicos, el BM subraya la imperiosa necesidad de una focalización acuciosa con el fin de mantener los costos fiscales a "niveles manejables" (BM, 1991b).
En esa línea, el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990" (IDM 1990) se interroga: "¿las transferencias deberían aumentar o caer durante el ajuste? Podría parecer que una parte obvia de un ajuste fiscal orientado al crecimiento es reducirlas, pero ello puede perjudicar a los pobres. La alternativa es focalizar mejor...". Por su parte, "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) asevera que "más que proporcionar una protección a los niveles de consumo generalizada para todos los grupos de ingreso, lo que minaría los esfuerzos de estabilización, es importante establecer redes de seguridad para proteger a los grupos más vulnerables".
Precisamente, el término "focalización" -muy difundido en los últimos años en América Latina y el Caribe- alude a un conjunto de procedimientos por los cuales un programa elige uno o más grupos de beneficiarios directos y, luego, canaliza los recursos de manera selectiva hacia él (o ellos).
Entonces, la focalización se asocia con la búsqueda de una restricción y selección de los destinatarios, lo que la contrapone a esquemas de corte "universal" (que se orientan al conjunto de la población). En este sentido, Margaret Grosh -en un trabajo publicado por el BM (1994)- apunta que la focalización se refiere específicamente a la identificación de aquellos que serán o no elegibles para un programa social. Y agrega que el objetivo y, por ende, el beneficio básico, es concentrar los recursos, aminorando los costos fiscales.
Es de destacar que el Banco Mundial ha elaborado un discurso propio y singular en materia de focalización. En efecto, ha producido (y sostiene) una distinción clave en la materia. Así, el término es explícitamente usado en un doble sentido.
Por una parte, el BM deslinda una focalización que denomina "amplia" ("broadly targeted") y corresponde a los servicios básicos de la segunda "vía". El Banco sabe que esos servicios pueden ser aprovechados por sectores "no pobres" (p.e., asistiendo a escuelas públicas o dispensarios estatales), por lo que poseerían una naturaleza relativamente universal. A pesar de ello aprecia que subsiste una focalización, aunque "amplia", ya que entre los beneficiarios la proporción de pobres sería significativamente mayor que su porcentaje en la población total.
Por otro lado, el Banco distingue una focalización "estrecha", noción que se acerca más que la anterior al uso habitual del concepto en América Latina y el Caribe. Se trata de un enfoque selectivo dirigido a grupos muy circunscritos; cuanto más pequeños, mejor (BM, 1993b). Esta aproximación ("estrecha") sería ineludible en los dispositivos compensatorios y, por ende, en los Fondos Sociales. ¿Por qué? Es que habría que evitar transferencias o "filtraciones" de recursos a los "no pobres" (con excepción de las indemnizaciones para los despedidos del sector público) y, así, asegurar el logro de aquel objetivo central: reducir la carga financiera y preservar los esfuerzos de estabilización.
En consecuencia, los esquemas compensatorios y, en particular, los Fondos Sociales, enfrentarían un desafío crucial: identificar y "llegar" a los pobres escogidos, impidiendo "desvíos" hacia los "no pobres".(o hacia grupos de pobres menos desfavorecidos y no elegidos).
No obstante, el BM aprecia que existen dificultades serias para implementar los esquemas de selección "fina". En otros términos, la focalización "estrecha" no sólo tendría beneficios. También supondría complicaciones que, como tales, acarrearían costos. Entre ellos, los más resaltados son los de tipo administrativo. En efecto, la focalización demanda algunos procedimientos que permitan distinguir los grupos elegibles (para que reciban los bienes y/o servicios a ser provistos) de los que no lo son (de modo que no se produzcan "filtraciones" hacia ellos). Y esos mecanismos poseen costos -variables según el tipo de herramienta utilizada.
Al respecto, el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990" (IDM 1990) llamó la atención sobre los inconvenientes (y costos) singularmente elevados de las herramientas de focalización que seleccionan a los destinatarios en base a sus ingresos. Ante ello, el IDM 1990 recomendó dos aproximaciones alternativas: ciertos indicadores (como área geográfica, "status" nutricional, sexo, edad, tamaño y composición de la familia) y la auto-selección ("self-targeting"). Esta última consiste en intervenciones en las que el servicio se encuentra ostensiblemente disponible para todos, pero cuyo diseño busca desalentar la participación de los "no pobres" (Grosh, Margaret, 1994). Por ejemplo, los alimentos distribuidos habrían de tener una calidad menor que la del mercado y ser provistos en cantidades "suficientemente pequeñas"; y en los programas de empleos públicos de emergencia, los salarios tendrían que ser muy bajos (menores que los del mercado).
Así pues, el IDM 1990 no sólo advirtió acerca de los costos de la focalización "fina". Adicionalmente, llevó adelante una evaluación preliminar de las principales herramientas disponibles, pronunciándose en favor de algunas de ellas.
El trabajo de Margaret Grosh (1994), publicado por el Banco, saca ciertas conclusiones divergentes con aquellas recomendaciones del IDM 1990. En efecto, la autora argumenta que su estudio (de carácter empírico) ha mostrado que, en general, los costos administrativos de los programas focalizados son bajos, tanto en términos absolutos como relativos. También opina que la preocupación acerca de esos costos ha sido fuertemente exagerada. Más aún, sostiene que es "injustificado" el temor sobre la índole particularmente gravosa de los mecanismos de selección individual, como los que se basan en el cálculo de ingresos de los beneficiarios (desaconsejados, como vimos, por el IDM 1990).
Sin embargo, los principales documentos del Banco no han enmendado por el momento aquellas recomendaciones del IDM 1990. En cambio, siguen haciendo hincapié en la necesidad de sopesar (en cada caso) los costos y beneficios de los diversos procedimientos de focalización "fina" y, también, de llevar adelante un trabajo más intenso de indagación y evaluación empírica en la materia. Al respecto, "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) afirma que "como reconoció el IDM 1990 (...), esos mecanismos (de focalización 'estrecha'; sobre todo, los que distinguen entre individuos) han de ser cuidadosamente evaluados; (...) debe efectuarse un balance entre los beneficios y los costos administrativos, los desvíos hacia los no pobres y las respuestas en términos de comportamiento. Recién ahora se está empezando a compilar evidencia (en el rubro), y se necesitan más trabajos de ese tipo para refinar lecciones acerca de la eficacia de los mecanismos específicos de focalización".
Adicionalmente, Margaret Grosh (1994) puntualiza que la focalización geográfica funciona especialmente bien en el caso de pequeños programas locales que requieren un "contacto comunitario" intenso, como es el caso de los Fondos Sociales -que en su mayoría acuden a esas herramientas (de selección geográfica).
Más allá de las controversias e incertidumbres apuntadas acerca de si existen o no mecanismos de selección "fina" más eficientes (y cuáles son), el BM persiste en advertir la presencia de dificultades y costos en la focalización "estrecha" como tal.
Incluso, el Banco apunta y reitera que esos obstáculos se incrementan en países afectados por una pobreza masiva. De ahí que los programas compensatorios serían más aconsejables en el caso de naciones con "ingresos medios", donde la pobreza se suele concentrar geográficamente -lo que facilitaría la focalización.
En esta línea, el BM (1991b) asienta que las intervenciones "finamente" focalizadas son claramente importantes en dos casos: por "necesidad", en aquellos países donde las políticas no son "consistentes con la contracción de la pobreza" (como Zaire); y por "diseño", en naciones donde la pobreza se encuentra localizada y la capacidad administrativa está relativamente bien desarrollada (como México). Y agrega que "en países de bajos ingresos con pobreza muy extendida, la magnitud del problema reclama concentrar esfuerzos en el estímulo de un crecimiento de base amplia y en el incremento de servicios sociales básicos. Sin embargo, es previsible que en la mayoría de los casos se necesiten algunas intervenciones (finamente) focalizadas para llegar a grupos en desventaja ubicados en áreas atrasadas".
Entonces, en ocasiones el Banco llega a considerar la opción de eliminar (o no instalar) dispositivos compensatorios si la focalización estricta resulta ardua y gravosa. En esta línea, el IDM 1990 saca las siguientes conclusiones (en el caso de los alimentos): "Primero, cuando los subsidios están bien focalizados (...) existen razones poderosas para mantenerlos (...). Segundo, cuando es posible una mejor focalización (...), ésta debería ser intentada. Tercero, si ese progreso es práctica o políticamente dificultoso, es mejor cortar totalmente los subsidios y recolocar los recursos en otros programas".
Ello ratifica el carácter subordinado de las fórmulas compensatorias, así como la preponderancia de una racionalidad fiscal en el conjunto de la estrategia y, en particular, en dichos esquemas de alivio temporal de la pobreza.
Y es debido al primado de esa lógica fiscal que el Banco llama reiteradamente la atención sobre los límites de los cursos compensatorios. Por eso subraya que en materia de "redes de seguridad" no debe pensarse en transferencias económicas fuertes, que pudieran obstruir el equilibrio fiscal reclamado por los ajustes.
Por añadidura, las "redes de seguridad" no sólo preocupan por sus costos y dificultades de implementación. Además, el Banco redunda en el señalamiento de otro riesgo: que los programas compensatorios se erijan en un mecanismo dilatorio que, como tal, sirva para postergar las reformas sectoriales que son prioritarias en la estrategia global.
Y la advertencia acerca de ese peligro es singularmente intensa en el caso de los Fondos Sociales. Así, el documento sobre los Fondos en el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) observa que aquellos "...son sólo una parte de una política mucho más amplia (...) y, entonces, deberían ser juzgados en términos de su potencial para contribuir (y no para reemplazar) al proceso de definición de esa política (...) Con demasiada frecuencia (los Fondos) han sido considerados el único componente de la dimensión social del ajuste, cuando en realidad son solamente un elemento de lo que debería ser una estrategia de contracción de la pobreza mucho más vasta e integrada a programas de reforma económica".
Por su parte, el trabajo sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) indica que los Fondos "...son intermediarios financieros, no fijadores de política. Pueden complementar, pero no substituir las reformas fundamentales...". E "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) va más allá y señala que los Fondos pueden configurar un peligro: "...estos programas no son un relevo adecuado de una reestructuración amplia de los gastos del sector social (...) De hecho, hay un riesgo de que desvíen la atención (...) y provoquen la posposición de reformas esenciales". En el mismo sentido, William Mc Greevey (del BM; 1991) asevera que los Fondos "...plantean el riesgo de distraer recursos del objetivo básico y demorar el momento en que un gobierno enfrenta la necesidad de reorganizar sus programas sociales (...) Dentro del Banco Mundial no va a tener paso fácil, en el futuro, el apoyo a Fondos de Inversión Social. Quienes quieran crearlos tendrán que justificarlos en base a la capacidad que muestren para ayudar en ese proceso de reestructuración...".
Las dificultades propias de la focalización "estrecha", así como sus riesgos (fiscales, dilatorios), determinan que el Banco Mundial de prioridad a la focalización amplia -que al coincidir con la segunda "vía" (servicios básicos) amerita una mayor jerarquía relativa que las iniciativas compensatorias y sus procedimientos "finos" de selección.
Ello es patente en la composición del "Programa de Intervenciones Focalizadas" (PTI), término creado por "Estrategias de asistencia para reducir la pobreza" (BM, 1991b). Este documento no sólo estableció el Programa; además, asentó que el criterio para determinar si un proyecto (del BM) debía o no ser incluido (dentro del PTI) era la presencia de alguno de los dos tipos de selección mencionados ("estrecha", "amplia").
Según el documento "La reducción de la pobreza y el Banco Mundial" (BM, 1995a), en el año fiscal 1992 aproximadamente el 18% de los préstamos del Banco pertenecían al "Programa de Intervenciones Focalizadas" (PTI). Y asegura que "la mayoría de esos proyectos PTI eran de focalización amplia; sólo once contenían procedimientos estrechos de selección. La confianza del Banco en la focalización amplia refleja la importancia que se otorga al logro de una provisión universal en los servicios sociales básicos, como es el caso de la educación primaria y los cuidados de salud".
Esa prevalencia de los servicios básicos sobre las "redes de seguridad" (de la focalización "amplia" sobre la "estrecha"), muestra hasta qué punto la óptica del Banco Mundial se diferencia de la que predomina en diversos gobiernos y analistas latinoamericanos, para quienes "...la correcta focalización es una suerte de panacea que permite achicar y ordenar el gasto social, (así como) llegar con efectividad a los más pobres..." (Brawerman, Josette y Alberto Minujin, 1991). La misma idea es expuesta por dos especialistas del Banco, Thimoty Besley y Ravi Kanbur (1990), quienes anotan que frente a la necesidad de reducir gastos, la focalización se ha convertido en una "panacea" que, como tal, implicaría la creencia de que "...se podría lograr un mayor alivio de la pobreza con menos gasto (...) El mundo real no es tan sencillo".
Algunos datos aportados por el informe "La reducción de la pobreza y el Banco Mundial" (BM, 1995a) ratifican que el predominio de los servicios básicos (y de la focalización "amplia") es una tendencia en vías de consolidación.
Por un lado, se registra un incremento relativo del "Programa de Intervenciones Focalizadas" (PTI). Así, en el año 1994 el PTI abarcó aproximadamente el 25% de los proyectos de inversión del Banco; y alrededor del 21% de sus desembolsos totales (sobre el 18% reportado para el año 1992).
El Banco advierte que la evaluación de sus "esfuerzos" para contraer la pobreza no puede considerar sólo al PTI, sino que debe tomar en cuenta la totalidad de sus programas de asistencia. Es que numerosos proyectos del ámbito macroeconómico (aprobados por el BM) contienen componentes directamente centrados en la materia, que reciben la denominación de "operaciones de ajuste enfocadas a la pobreza" -muchas de las cuales apoyan la reasignación de recursos públicos hacia infraestructura y servicios sociales básicos. No obstante, el progresivo aumento del "Programa de Intervenciones Focalizadas" revelaría la creciente prioridad de proyectos que apuntan a un impacto "más directo" y "visible" en materia de reducción de pobreza (BM, 1995a).
Por otra parte, la composición interna del "Programa de Intervenciones Focalizadas" en 1994 muestra que el rubro "Desarrollo de Recursos Humanos" tuvo un claro predominio (33 operaciones, sobre un total de 63), con un hincapié marcado en cuidados básicos de salud, educación primaria y formación profesional no-formal. En cambio, sólo hubo cinco proyectos del tipo "redes de seguridad". Ello corrobora la supremacía neta de la segunda "vía" sobre los cursos compensatorios de corto plazo.
Cabe anotar que las operaciones orientadas a los servicios básicos no se limitan (en el PTI) a aquellas incluidas en el sector "Desarrollo de Recursos Humanos". En efecto, hay que agregar algunas incorporadas al rubro "Mejorando las Condiciones de Vida" (en el que se ubican proyectos relativos a agua potable y saneamiento). A ello hay que añadir que, como se apuntó previamente, la infraestructura y servicios sociales básicos no sólo son contemplados por el "Programa de Intervenciones Focalizadas", sino que también son atendidos en las denominadas "operaciones de ajuste enfocadas a la pobreza". Por ende, el financiamiento de proyectos correspondientes a la segunda "vía" es diversificado y vigoroso, lo que confirma su mayor importancia relativa frente a los dispositivos compensatorios.
No obstante, "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) indica que "el Banco ha apoyado un número pequeño, pero creciente, de redes de seguridad (...) para los grupos más vulnerables..." (cursivas, A.M.E.). Según dicho documento, "este incremento se explica, en parte, por los esfuerzos desarrollados para proteger a los pobres de los efectos provocados por las políticas de estabilización, particularmente en el Africa Sub-Sahara, así como en América Latina y el Caribe (...) Más recientemente, el énfasis en las redes de seguridad ha aumentado en los países de Europa oriental, con el fin de amortiguar la transición hacia un sistema de mercado".
En consecuencia, las "redes de seguridad" son un componente complementario y subordinado, pero creciente e importante en la estrategia global.
Si las "redes de seguridad" poseen tal lugar en la estrategia de conjunto ¿cuál es el papel de los Fondos Sociales como dispositivo específico dentro de esas "redes"? Un análisis de los objetivos básicos que guían a los Fondos permite formular algunas hipótesis iniciales en la materia -cuestión que es encarada en el ítem siguiente.
* Notas finales
Por último, cabe destacar que si bien el Banco Mundial ha diseñado una estrategia general de validez planetaria, también subraya que existen notables diferencias entre países y regiones (en materia de pobreza). Por eso, "Estrategias de asistencia para reducir la pobreza" (BM, 1991b) hizo un fuerte hincapié en la necesidad de desarrollar un enfoque flexible que permitiera dar respuestas específicas, adecuadas a la realidad de cada país. De ahí que el Banco denomine su aproximación al tema como "country-focused" (focalizada en cada país).
Esas disparidades nacionales llevarían a prioridades variables entre los diversos elementos de la estrategia global y, por ende, a una composición también cambiante de los préstamos (del BM) -entre sectores, en el balance del financiamiento macroeconómico y el sectorial y, además, entre préstamos que son o no focalizados (BM, 1995a).
En definitiva, se sigue una lógica de aplicación. Es decir, se trazan lineamientos universales que luego son adaptados a la singularidad de cada país -aunque también se establecen prioridades regionales para el Este de Asia y el Pacífico, Europa y Asia Central, América Latina y el Caribe, el Medio Oriente y Norte de Africa, Asia del Sur y el Africa Sub-Sahara.
El Banco evalúa que las tareas de información y análisis ocupan un lugar central en aquel proceso de aplicación (de lo universal a lo particular). Al respecto, sobresalen los denominados "Informes sobre Pobreza" (por país; "Poverty Assessments"), confeccionados periódicamente por el Banco con el objetivo de mejorar el diseño de sus operaciones en materia de pobreza.
En 1994 se habían completado 39 Informes: 6 en el Este de Asia y el Pacífico; 2 en Medio Oriente y Norte de Africa; 4 en Asia del Sur; 14 en Africa Sub-Sahara y 13 en América Latina y el Caribe. Aunque dichos Informes son reputados como "esenciales", el BM reconoce el surgimiento de atrasos considerables en su preparación. Por ejemplo, 17 de los trabajos programados para 1994 resultaron postergados.
El Banco Mundial también admite que la evaluación de su estrategia enfrenta fuertes obstáculos. Al respecto, el reporte "La reducción de la pobreza y el Banco Mundial" (BM, 1995a) advierte que aunque su "foco primario es ponderar cómo el Banco está progresando en sus esfuerzos por ayudar a los gobiernos (...), el resultado (...) es, por supuesto, de importancia primaria". Pero agrega que el monitoreo (de esos resultados) es "extremadamente dificultoso" y todavía carece de efectividad.
Por eso, el Banco confiere una singular relevancia al desarrollo de métodos y técnicas que permitan llevar adelante mediciones adecuadas (volumen y perfil de la pobreza), así como estudios sobre el impacto de proyectos específicos -si bien acepta que suelen ser difíciles, prolongados y caros. Estas dificultades se acentuarían en el seguimiento de los Fondos Sociales, cuestión que es ponderada como uno de sus principales retos pendientes. Es decir, se trataría de una tarea prioritaria y, a la vez, notablemente ardua y costosa.
Hasta el momento, las evaluaciones públicas del Banco sobre el desempeño de su estrategia son positivas, aunque se incluyan algunas observaciones críticas y se identifiquen problemas. Así, "Reducción de la pobreza y el Banco Mundial" (BM, 1995a) afirma que "este reporte encuentra que la implementación que el Banco hace de su estrategia para la disminución de la pobreza permanece robusta. Las operaciones del Banco han apoyado una amplia gama de actividades que están ayudando a incrementar la productividad y oportunidades económicas de los pobres, a desarrollar recursos humanos y a promover redes de seguridad".
¿Por qué se crean los Fondos Sociales? Los documentos del Banco señalan expresamente que los Fondos han sido instalados para lograr objetivos de tres tipos: políticos, socioeconómicos e institucionales.
Los objetivos de orden político se encuentran directa y explícitamente asociados con el ajuste estructural.
Por ejemplo, Chris Hennin (1994) -Coordinador de ONGs., División de Relaciones Internacionales del BM- puntualiza que los Fondos han surgido como parte de algunos programas de ajuste. Por su lado, el "Manual para la reducción de la pobreza" (BM, 1993b) coincide en que los FS "...fueron diseñados para acompañar los ajustes estructurales". La misma idea es expresada por Rene Rodríguez Heredia, consultor de Kreditanstalt fur Wiederaukbau (KFW), una agencia alemana muy activa en su respaldo a los Fondos en América Central y, por ende, órgano de cofinanciamiento junto al BM. Dicho autor advierte que los Fondos suponen "...una estrategia de acompañamiento simultáneo al programa de ajuste y reactivación...". Ese ensamble (Fondos- ajuste) también es señalado en casos nacionales particulares. Por ejemplo, "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social" (Glaessner, Philip et al, 1995) anota que el interés por crear el Fondo Hondureño para la Inversión Social "...se fundamentó en que el nuevo gobierno estaba decidido y comprometido a implementar un serio programa de ajuste estructural".
¿En qué sentido los Fondos son parte del ajuste (o lo acompañan)? Se trata de aumentar el respaldo público a los programas de "reforma" económica, de contribuir a su "sustentabilidad" política -cuestión medular que emplaza a la pobreza en la cima de las prioridades del Banco (y de otros organismos multilaterales; cfr. el apartado 2.2).
Así lo sostienen explícitamente variados documentos del BM. Por ejemplo, "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) asienta que los Fondos "...frecuentemente están en condiciones de jugar un papel para aumentar el apoyo político a la reforma". Además, el "Manual para la reducción de la pobreza" (BM, 1993b) arguye que los Fondos "...ayudan a generar respaldo político a las reformas". Y el reporte sobre los Fondos en el subcontinente (Glaessner Philip et al, 1995) afirma que "los factores políticos constituyeron elementos importantes en la creación de los Fondos de Inversión Social, (...que fueron percibidos) como un medio para restablecer, o en algunos casos instaurar, la credibilidad del gobierno y garantizar el apoyo político a las reformas económicas en curso".
Entonces, los Fondos apuntan a una compensación política. Esta podría ser considerable (en sus efectos), aunque tendría límites. Así lo señala Rene Rodríguez Heredia (de la agencia alemana KFW; 1995), quien anota que una razón para instalar los Fondos Sociales fue (y es) "el legítimo deseo de los gobernantes que tuvieron el coraje de iniciar programas de ajuste, de proteger su propia imagen y la de sus administraciones; y (de) asegurar la continuidad del programa (...) No es que un FIS pueda compensar en su totalidad, ni mucho menos, las consecuencias políticas de un ajuste, pero (ayuda) a crear la sensación de una (verdadera) preocupación social".
Por su parte, el informe sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) alude a la jerarquía de esos propósitos políticos y, en ese sentido, advierte acerca de su habitual preponderancia respecto del resto de los objetivos: "...los motivos políticos (...) son con frecuencia los más sobresalientes, dado que el ajuste (...) regularmente implica medidas correctivas impopulares. Por eso, los gobiernos tienen necesidad de tomar iniciativas muy visibles y rápidas" (cursivas, A.M.E.). Y añade que "si están bien implementados, (los Fondos) pueden hacer importantes contribuciones a la sustentabilidad política del ajuste, así como al alivio de la pobreza".
Dicha prevalencia sugiere que los Fondos Sociales constituyen, en buena medida, una estrategia de naturaleza política -índole que Denise Dresser (1991) apuntó para el caso del Programa Nacioanal de Solidaridad (PRONASOL) mexicano. Por consiguiente, se trata de una fórmula en el campo de la hegemonía, que busca aplacar eventuales descontentos y, si es posible, construir apoyos para proseguir en la dirección económica trazada. Entonces, configuran dispositivos para reforzar la "sustentabilidad" política de los ajustes estructurales; o, en otros términos, la "gobernabilidad" en un contexto signado por el paradigma neoliberal "aggiornado". El propio Banco señala esa conexión de los Fondos con el ajuste y anota su condición predominantemente política -por lo que tal descripción no es el producto de visiones críticas que "no aceptan aislar (a los Fondos) del conjunto de la política económica", como afirman Juan Molinar Horcasitas y Jeffrey Weldon respecto del PRONASOL mexicano.
Adicionalmente, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995; entre otros materiales del BM) subraya que el logro de ese objetivo (político) exige que los Fondos soslayen una matriz partidaria y que, por ende, desarrollen una aproximación pluralista que de cabida a una gama diversificada de posiciones. Es decir, los Fondos Sociales como dispositivo político demandarían el abandono de prácticas clientelísticas, así como la edificación de un espectro amplio de alianzas.
Ese marco plural no sólo reforzaría la "sustentabilidad" política del ajuste, sino que además contribuiría a la "sostenibilidad" temporal de los programas respaldados por los Fondos (su continuidad más allá del corto plazo). Al respecto, dicho informe comenta que "la experiencia del Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano sugiere que la habilidad para trabajar con diversos sectores, independientemente de sus posturas, contribuye a la sustentabilidad política del ajuste (...) Por primera vez, grupos tradicionales de oposición aprendieron que podían recibir beneficios cooperando con el Estado. ONGs que carecían de experiencia de colaboración con el gobierno recibieron apoyo financiero y técnico del FSE, al igual que gobiernos locales controlados por partidos opositores. El FSE demostró que los recursos públicos pueden ser distribuidos de manera transparente, eficiente y a-política (...) (Los Fondos) que se basan en la participación de una pluralidad de actores políticos tienen el potencial de edificar una amplia coalición en apoyo a la reforma, a la vez que respaldan iniciativas sustentables en el largo plazo (...) Si se desea maximizar el impacto potencial (de los Fondos), los programas deben apartarse de la política partidaria".
Entonces, el pluralismo partidario es un factor de diseño jerarquizado por el BM. A la vez, parece ser un parámetro peculiarmente incumplido en el caso del PRONASOL mexicano. Un programa que como ya se apuntó, y a diferencia de la mayoría de los Fondos Sociales, fue financiado básicamente con recursos locales -lo que hace presumir un condicionamiento bajo (o menor) de las agencias financieras multilaterales en su diseño y funcionamiento.
En efecto, diversos analistas (p.e., Dresser, Denise, 1991) han señalado que el PRONASOL apuntó a una agenda política partidaria variada y compleja, que entre otros objetivos buscaba: a) recuperar legitimidad para el presidente Carlos Salinas de Gortari, quien arribó al cargo en el contexto de graves acusaciones sobre la existencia de un fraude electoral masivo en las elecciones con lo consagraron como primer mandatario; b) socavar a la oposición de izquierda, en ascenso por la época; c) recuperar votos para el partido oficial; d) y montar una nueva coalición social, organizada y de base comunitaria, favorable a la élite salinista que, como tal, implicara el surgimiento de nuevos actores -diversos de las estructuras corporativas tradicionales del gobernante Partido Revolucionario Institucional (lo que supondría el propósito de reestructurar los balances internos de poder dentro de ese partido).
En consecuencia, el PRONASOL también constituyó (como la mayoría del Fondos) una estrategia básicamente política; pero de tipo partidario e, incluso, orientada a fortalecer el poder personal (del presidente) y sectorial (de la élite más allegada al proyecto del primer mandatario). Por eso, el PRONASOL no constituyó un dispositivo complementario de poca monta. En cambio, configuró una herramienta de fuste que, además, fue concebida como eje de una política social que se pretendía renovada (sobre todo, por el estímulo a la participación de los beneficiarios).
Así pues, es posible que la mayor autonomía del PRONASOL respecto del financiamiento externo haya tenido un efecto central: su organización como un instrumento político no sólo partidario, sino incluso faccioso -aunque los documentos oficiales subrayaran que el Programa "debía permanecer desligado de los partidos políticos..." (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994).
Por ejemplo, diversos estudios muestran que Solidaridad funcionó, al menos parcialmente, como un mecanismo de distribución de premios y castigos (a lealtades partidarias; Dresser, Denise, 1991). Es decir, que operó con un sistema de asignación de recursos políticamente influido (Molinar Horcasitas, Juan y Jeffrey A. Weldon, s/f). Este fue el caso de Pátzcuaro, un municipio del Estado de Michoacán que en 1990 pasó a manos de la oposición (Partido de la Revolución Democrática, PRD; del "centro-izquierda", liderado a nivel nacional por Cuahutémoc Cárdenas)
En suma, cabe formular la hipótesis de que aquellos Fondos que son concebidos como dispositivos políticos partidarios requieren a la vez cierto margen de autonomía respecto del financiamiento internacional -cuestión que debería ser sometida a falsación empírica.
Por otra parte, en el Banco Mundial el objetivo de reforzar la "sustentabilidad" política del ajuste conlleva un propósito derivado: lograr un impacto fuerte en poco tiempo; un efecto de demostración vigoroso y veloz. En otros términos, se trataría de conseguir resultados muy rápidos, efectivos y, sobre todo, visibles.
Empero, el Banco advierte aquí la presencia de un obstáculo. En efecto, se estima que los organismos públicos estándar suelen tener una débil capacidad en la materia (resultados prontos y ostensibles). Por eso, se consideran imprescindibles programas especiales, particularmente ágiles y flexibles, que hagan viable tal efecto de demostración. Y precisamente ésta sería la función específica de los Fondos Sociales, dentro del objetivo más general de reforzar la "gobernabilidad" en un contexto de ajuste. Por consiguiente, se trata de un dispositivo en el campo de la hegemonía que, además, tiene un fuerte componente de política simbólica (efecto de demostración).
Al respecto, Alexandre Marc (et al, 1995) indican que "los gobiernos del Africa Sub-Sahara son típicamente incapaces de implementar acciones focalizadas rápidamente. Entonces, para que esas iniciativas veloces y efectivas tengan lugar es necesario crear mecanismos especiales".
Y así se perfila uno de los objetivos institucionales de los Fondos Sociales: dotar al aparato del Estado con órganos y herramientas dúctiles, que hagan posible aquel impacto.
El propósito de conseguir un efecto de demostración rápido no sólo ha tenido (y posee) efectos institucionales. También ha condicionado algunas prioridades respecto del tipo de proyecto a ser llevado adelante (por los Fondos): por lo regular, se ha hecho hincapié en la generación veloz de empleos temporales a través de obras públicas intensivas en mano de obra, lo que ha determinado que la rehabilitación, construcción y/o expansión de infraestructura económica y social sea usualmente el sector predominante en los Fondos (cfr. el apartado 4.5.1).
Por su lado, los objetivos "socioeconómicos" -de compensación social, relativos al alivio de la pobreza- se diferencian en dos aproximaciones diversas, que pueden combinarse (y de hecho lo hacen) con énfasis variables:
El Banco (BM, 1991a) anota que "es importante clarificar si un Fondo es visualizado como una medida de emergencia para mitigar el impacto a corto plazo de las políticas de ajuste sobre los pobres, o si se lo crea con el propósito de aliviar la pobreza estructural, independientemente de otras medidas de política económica". Pero añade que allí donde exista un programa de ajuste debe jerarquizarse el propósito de brindar apoyo a los grupos directamente afectados: "(se debe poner) mayor énfasis en la mitigación de los costos del ajuste en aquellos países que están aplicando severos programas (en la materia)". Ello es congruente con la función específica de los Fondos Sociales: lograr un efecto de demostración dirigido a reforzar rápidamente la "sustentabilidad" política de la "reforma económica".
Sin embargo, se han planteado (y existen) dificultades para diferenciar concretamente ambos grupos-meta: los pobres estructurales o "extremos"; y los grupos más vulnerables frente al ajuste.
Al respecto, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) señala que "en la práctica, focalizarse sólo en la población directamente afectada por el ajuste es difícil y no muy relevante (con excepción de los trabajadores despedidos del sector público), porque es dificultoso identificarlos con precisión -especialmente, entre los pobres".
Tales complicaciones para deslindar ambos grupos-meta determinan que, de hecho, el BM tienda a demarcar a los grupos de pobreza "extrema" como la población objetivo prioritaria. Es decir, se trataría de atender a los más pobres entre los pobres.
Por eso, "Estrategias de asistencia para reducir la pobreza" (BM, 1991b) hace una observación crítica respecto del Fondo Social de Emergencia boliviano (FSE): "...menos de la mitad de los participantes en el FSE provenían del 40% más pobre de la población, mientras el 90% de los que intervinieron en el Programa Comida por Trabajo de Bangladesh tenían ingresos por debajo de la línea de la pobreza". Esta evaluación reprobatoria (sobre el FSE) se reitera en algunos análisis académicos (p.e., Stewart, Frances, 1992), así como en variados documentos del Banco. Además, se extiende a otros Fondos y "redes de seguridad". Por ejemplo, "Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza" (BM, 1993a) pondera que en Costa Rica "...los esquemas nutricionales tienen errores de focalización (...) y tienden a excluir a los más necesitados. Ello se repite en el caso de los programas de madres lactantes y nutrición infantil...".
Esa selección de la pobreza "extrema" no sólo deriva de dificultades prácticas (para distinguir los grupos-meta mencionados). Además, la pobreza "extrema" es la población-objeto prioritaria del conjunto de la estrategia global del Banco (Ezcurra, Ana María, 1994a). Y lo es porque se requieren aproximaciones consistentes con el mantenimiento de los equilibrios fiscales demandados por el ajuste estructural -componente cuya jerarquía relativa se ve así reafirmada. De ahí que sea imprescindible limitar la población-objeto.
En definitiva, los Fondos Sociales apuntan a una variedad amplia de objetivos políticos, socioeconómicos e institucionales como neutralizar el descontento e incrementar el respaldo público a los programas de ajuste, proveer apoyos que pudieran beneficiar a los pobres en el largo plazo e instalar o consolidar mecanismos institucionales para "llegar" a los necesitados, así como crear o robustecer "capacidades locales". El informe sobre el Africa Sub-Sahara (entre otros documentos del Banco) dictamina que "la experiencia muestra que los programas con unos pocos objetivos claros son más fáciles de montar y tienen mayor éxito que aquellos que intentan responder a (muchos) a la vez".
¿Cómo evalúa el Banco el logro de aquellos objetivos en la práctica? ¿Cuál es su balance respecto de la experiencia concreta de implementación (más allá de los propósitos trazados a nivel de diseño)?
El reporte sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) pondera que un logro básico de los Fondos ha sido (y es), precisamente, su contribución a la "sustentabilidad" política del ajuste estructural. En otros términos, usualmente los Fondos Sociales serían eficaces como dispositivos de compensación política cuya función específica es producir un efecto rápido de demostración. Y es por eso que los Fondos pueden ser un instrumento significativo de las "redes de seguridad", aunque la compensación social constituya una herramienta complementaria de la estrategia de conjunto. Dicho reporte aprecia que las "lecciones aprendidas" (en la práctica) indican que "la mayoría de los Fondos han complementado y reforzado políticas de ajuste estructural y de reforma (...); han ayudado a restablecer la credibilidad de los gobiernos al demostrar que un programa relativamente amplio de creación de empleo a través del financiamiento de pequeños proyectos en áreas pobres (...) puede ser preparado, aprobado y ejecutado rápida y eficientemente, sin crear una nueva y aparatosa burocracia" (cursivas, A.M.E.).
Aún más, el discurso (de ese informe) connota que los logros políticos son incluso más importantes que los de alivio de la pobreza. En efecto, en el campo "socioeconómico" identifica la existencia de límites; restricción omitida (no señalada) en el caso del ámbito político. Así, el reporte advierte que "la experiencia positiva de la mayoría de los Fondos (...) bien puede conducir a los gobiernos de la región que no (los) han utilizado a considerar su creación (...) Sin embargo, deben ser concientes de que si los Fondos contribuyen significativamente al alivio de la pobreza, su rol es limitado".
Por su lado, Rene Rodríguez Heredia (1995) puntualiza cruda y explícitamente esa jerarquía relativa. Es decir, aquella preponderancia de los logros políticos sobre los de alivio de la pobreza. Valora que "aceptada la necesidad de llevar a la práctica y de sostener los programas de ajuste, el apoyo de los (Fondos) a éstos no radica tanto en los (recursos) invertidos, ni en el número de beneficiarios a los que se llegó, ni tampoco en la cantidad de obras de servicios sociales realizadas (...) El aporte de los (Fondos Sociales) ha consistido principalmente en demostrar al país que los gobernantes son conscientes de los costos sociales, pero que realizan un esfuerzo serio por minimizarlos...".
Por otra parte, diversos analistas han comenzado a señalar que la compensación social alcanzada por los Fondos suele ser muy limitada. Es decir, coinciden con "Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social" respecto de la existencia de restricciones, aunque acentúan el diagnóstico y subrayan la vigencia de impedimentos severos.
Por ejemplo, Félix Bombarolo (1995) pondera que "el impacto directo de los Fondos en la reducción de la pobreza ha sido escaso". Y fundamenta esa evaluación en tres argumentos:
En esta materia, un caso ilustrativo es el del PRONASOL (México). Hira de Gortari y Alicia Ziccardi comentan que el PRONASOL fue acrecentando su participación en el gasto social hasta alcanzar el 9.1% en 1993. Por ende, hubo incrementos significativos que proporcionaron al PRONASOL un sitio muy destacado en el conjunto del gasto público social. El Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad (1994) agrega que el PRONASOL pasó de representar el 6.6% de la inversión pública total en 1989, al 10.4% en 1994 (estimado). Esos aumentos son confirmados por Julián Bertranou (1993), quien sostiene que los fondos (destinados al rubro que dentro del presupuesto anual engloba al PRONASOL) se triplicaron en valores reales desde 1988 hasta 1991. Sin embargo, también advierte que el monto ejecutado en 1991 representó menos del 40% del total correspondiente al mismo rubro en 1980. Por eso, concluye que "la exuberancia de las cifras no debe ocultar la magnitud real del compromiso estatal con la pobreza en la actualidad...".
En definitiva, el PRONASOL y, probablemente, el conjunto de los Fondos Sociales, no logran compensar la abrupta caída del gasto social inherente a la implantación de los ajustes estructurales. Diversos analistas coinciden con ello; y agregan que la pretendida compensación social tampoco consigue contrarrestar los impactos devastadores de la concentración del ingreso y, en general, los efectos del proceso macroeconómico -en términos de expansión e intensificación de la pobreza. Es decir, los Fondos parecen tener un impacto redistributivo muy restringido, que no llega a compensar significativamente las consecuencias de la concentración y redistribución regresiva del ingreso propias de los ajustes estructurales.
Entonces, los Fondos pueden ser considerados como programas políticos de asignación y distribución de obras y servicios públicos, cuya eficacia en materia de reducción de la pobreza y redistribución del ingreso es limitada.
En esa línea, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (1991) argumentan que los Fondos Sociales no sustituyen "...medidas efectivas que vengan a corregir la extrema desigualdad en la distribución de los ingresos y de los costos del ajuste". Por su lado, Frances Stewart (1992) hace una objeción más general a las políticas del BM en materia de pobreza. Y afirma que el Banco se concentró -como "mecanismo de protección" de los pobres- en el nivel y asignación del gasto público, así como en subsidios para alimentos y programas de empleo. Y concluye que, en general, esas medidas no alcanzaron a contrarrestar los perjuicios causados por la desfavorable evolución macroeconómica. Por su parte, Jossie Escárate (1994) deduce que "...la prioridad que tiene la pobreza en el discurso no se refleja del mismo modo en los hechos, a juzgar por variables (como) los recursos involucrados (...) En mi opinión, aún estamos lejos de que efectivamente éste (...) sea un problema prioritario. El acento de las políticas gubernamentales está más bien en las variables macroeconómicas".
Es cierto que el "crecimiento con orientación de mercado" y los equilibrios macroeconómicos conforman el meollo de la estrategia de conjunto y supeditan al resto de los componentes (servicios sociales básicos, "redes de seguridad"). También puede sostenerse la hipótesis de que los programas compensatorios poseen un impacto social muy circunscrito, que no logra resarcir los efectos desfavorables del ajuste estructural en materia de pobreza. Además, es verdad que los Fondos Sociales son sólo un instrumento dentro de un dispositivo más amplio (las "redes de seguridad") que, por añadidura, tiene un carácter complementario y subordinado.
No obstante, puede reafirmarse la hipótesis (ya mencionada) de que los Fondos Sociales son significativos en la estrategia del Banco Mundial porque pueden operar como un dispositivo político eficaz. Adolfo Figueroa (1994) coincide con este juicio (aunque lo hace extensivo a la compensación social en su totalidad): "La política de ajuste tendría que incorporar en su agenda el problema distributivo. Y debería hacerlo seriamente, (ya que) los programas de compensación social no pueden realizar la tarea de atacar las raíces de la pobreza (...Aquellos) han jugado, en realidad, un papel fundamentalmente político: el de hacer viable un determinado programa de ajuste (...) Su lógica política es la de disgregar o reducir la oposición a los programas de ajuste. Un ajuste con 'rostro humano' tiene mayor probabilidad de ser ejecutado (...) Por eso, el 'rostro humano' tiene que ser politizado, exhibido como propaganda".
En síntesis: aunque es cierto que las "redes de seguridad" en su conjunto detentan ese rol político, los Fondos Sociales pueden desempeñar un papel peculiarmente relevante en la materia debido a su peculiar diseño institucional que, como tal, les permite afrontar su función política específica: producir un efecto de demostración rápido y "visible", que vigorice velozmente la "sustentabilidad" política de la "reforma económica". De ahí que los Fondos sean una pieza significativa entre los dispositivos compensatorios del Banco.
La mayoría de los Fondos Sociales tiene un alto nivel de autonomía institucional y administrativa. Usualmente se trata de organismos poco integrados al orden burocrático establecido. Es decir, configuran entidades independientes, paralelas a las agencias públicas estándar.
Aún más, como se apuntó previamente la figura de los Fondos surge a partir de una visión crítica respecto de esas organizaciones tradicionales del Estado, regularmente acusadas de "ineficiencia", "burocratismo", "centralización", "corrupción y "clientelismo". Al respecto, el reporte sobre los Fondos en el subcontinente (Glaessner, Philip et al, 1995) asevera que "en la mayoría de los países latinoamericanos, los Ministerios (...) del sector social han sido siempre ineficientes en la provisión de servicios a los pobres, particularmente a los de zonas rurales. Además, los recortes presupuestarios y la acelerada inflación, consecuencia de la crisis económica de los años 1980, han reducido aún más su efectividad. La mayor parte de los Ministerios cuenta con personal mal remunerado y poco motivado -frecuentemente favorecidos políticos. La toma de decisiones, el control de los gastos y la autoridad en el reclutamiento de personal se encuentran excesivamente centralizados; los procedimientos son innecesariamente complejos y burocráticos. Y los sistemas de adquisición y auditoría son demasiado normativos, rígidos y lentos, lo que conduce a demoras excesivas en la ejecución de los proyectos y a la (...) corrupción generalizada". Y agrega que los Fondos serían "...la vía más efectiva, al menos en el corto plazo, para superar la carencia de capacidades técnicas y administrativas en (esas) agencias gubernamentales...".
Así pues, el "alto grado de autonomía institucional" es un factor de diseño muy valorado por el Banco que, incluso, lo considera el "principal atributo" de los Fondos (Glaessner, Philip et al, 1995).
Sin embargo, también se señala la presencia de riesgos. Un peligro básico (anotado anteriormente) consistiría en que los Fondos alentaran una postergación de las reformas sectoriales en los organismos públicos estándar exigidas por la segunda "vía". Por ejemplo, Robert Kestel, funcionario del BID, afirma que no alcanzaría con instalar unidades ejecutoras nuevas, ante la dificultad de utilizar los mecanismos tradicionales. También habría que "...examinar las fallas del gobierno y tomar medidas para corregir las deficiencias. Si no se ataca eso, se cae en la trampa de tener un proyecto sin destino para después de cierto tiempo volver a lo mismo".
Por su lado, el Banco (1991a) sostiene que "un peligro potencial de la creación de los Fondos es que (...) le reste atención y esfuerzo a la implementación de reformas institucionales fundamentales a nivel ministerial. Esto puede evitarse vinculando los programas de los Fondos a otros paralelos y complementarios de reforma institucional".
Entonces, los Fondos y su autonomía se justificarían si se neutraliza ese riesgo. Es decir, si no obstaculizan los procesos de reforma del Estado -sobre todo, a nivel sectorial- reclamados por el ajuste y la estrategia de conjunto.
Pero el Banco agrega otra condición: los Fondos Sociales (y su autonomía) se legitimarían como tales sólo si consiguen un impacto rápido y focalizan más eficientemente los grupos-meta. De lo contrario, sería mejor fortalecer los programas gubernamentales regulares (Marc, Alexandre et al, 1995).
En suma, los Fondos (y su autonomía) se justificarían en las siguientes condiciones:
La autonomía institucional, entonces, deviene de la búsqueda de rapidez y eficiencia. Por eso, muchos de los Fondos dependen directamente de la presidencia; p.e., el FSE boliviano, los FISE de Ecuador y Nicaragua, los FIS de Guatemala y El Salvador, el FHIS de Honduras, el FONCODES peruano y el FES de Panamá. Este es otro factor de diseño valorado por el Banco, ya que protegería a los Fondos de la eventual interferencia de grupos de presión (p.e., políticos).
En cambio, otros FS se encuentran articulados con agencias regulares: el FIS boliviano (que actualmente reporta al Ministerio de Desarrollo Humano), el FOSIS de Chile (una agencia descentralizada perteneciente al Ministerio de Planeamiento y Cooperación, MIDEPLAN) y el FAES haitiano (Ministerio de Economía y Finanzas). Este patrón institucional también se dio en el PRONASOL mexicano. En efecto, inicialmente Solidaridad dependió de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, de la Secretaría de Programación y Presupuesto; aunque a la vez se formó una Comisión del Programa Nacional de Solidaridad presidida por el titular del Ejecutivo Federal, que conformaba el órgano central de coordinación de políticas, estrategias y acciones. Posteriormente se creó la Secretaría de Desarrollo Social, que englobó al PRONASOL.
¿Por qué el Banco aprecia tanto la autonomía institucional? Esta es ponderada como medular por dos motivos básicos:
Este es otro factor de diseño considerado nodal que se aplica en los FIS boliviano, salvadoreño y guatemalteco, el FISE de Ecuador, el FAES de Haití, el FHIS hondureño, el FISE de Nicaragua y el FONCODES peruano. En cambio, existen dificultades en
2.4 LOS DISPOSITIVOS COMPENSATORIOS Y LOS FONDOS SOCIALES
2.4.1 Un curso de acción complementario
2.4.2 Focalización "amplia" y "estrecha"
3. PRINCIPALES OBJETIVOS DE LOS FONDOS SOCIALES
3.1. LOS PROPOSITOS TRAZADOS
3.2 LA EXPERIENCIA DE IMPLEMENTACION. EL PAPEL DE LOS FONDOS EN LAS "REDES DE SEGURIDAD"
4. ALGUNAS NOTAS DISTINTIVAS COMUNES
4.1 AUTONOMIA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO. LA CUESTION DE LA "TRANSPARENCIA"